◆原告第18準備書面
第3 福井地裁異議審決定の判断枠組みの誤り(より各論側の視点)

平成27年12月24日福井地裁異議審決定の問題点 目次

第3 福井地裁異議審決定の判断枠組みの誤り(より各論側の視点)

 1 判断枠組みの問題性―個別論点―

福井異議審決定は、2重の意味で問題がある。
まず、福井異議審決定は、新規制基準で規制要件化されている事象しか審査対象としない点である。これは、立地審査指針、避難計画を審査していない点から明らかである。
次に、福井異議審決定は、原子力施設の危険性について「本件原発の燃料体等の損傷ないし溶融に結び付く危険性」すなわち設計基準事象についてのみ審査し、その余である、設計基準外事象に対する対策(5層の防護の第4層、第5層)に関する判断を放棄している。これは、第4層に位置づけられる「水素爆轟防止対策」を審査の対象、及び、第5層の避難計画の策定を審査対象としていない点から明らかである。
以下、具体的に論ずる。

  (1) 避難計画の策定について判断がなされていない

   ア 避難計画の策定は規制要件化されていない
原告ら第6準備書面及び第8準備書面では、避難計画の法制度の問題、及び大飯原発周辺自治体の避難計画の不可能性について述べた。
IAEA基準では、設計段階で、第5層の防護として、事故時の放射性物質による放射線の影響を緩和する緊急時計画を定め、それが実行可能であることが確認されなければならないとされている。
日本では、避難計画策定についての根拠法はあるが、規制法規ではない。従って、適切な避難計画が策定されていなくても、規制機関は原子炉施設の稼働を認めることができる。
福井異議審決定は、以下に引用するように避難計画の策定を判断事項としていない。

   イ 福井異議審決定の判断

「7 その余の債権者らの主張等について
(1) 以上によれば,本件原発においては,債権者らが主張する危険性(本件原発の燃料体等の損傷ないし溶融に結び付く危険性)については,社会通念上無視し得る程度にまで管理されているというべきである。
そして,上記危険性が社会通念上無視し得る程度にまで管理されていれば,燃料体等の損傷ないし溶融を前提とする水蒸気爆発及び水素爆発の危険性や放射性物質が本件原発の敷地外に大量放出される危険性も,社会通念上無視し得る程度にまで管理されているということができるから,争点(7)(燃料体等の損傷ないし溶融が生じた後の対策等)に関する主張について判断するまでもなく,債務者において,現在の科学技術水準に照らし,新規制基準の内容及び本件原発が新規制基準に適合するとして本件原発の設置変更許可をした原子力規制委員会の判断に不合理な点がないことについて,相当の根拠,資料に基づき主張疎明を尽くしたものと認めるのが相当である。なお,一件記録によっても,工事計画認可及び保安規定変更認可に係る原子力規制委員会の判断に不合理な点があるとも認められない。」(221頁以下)
「更に付言すると,本件原発については,燃料体等の損傷ないし溶融が生じた後の対策等について判断するまでもなく,人格権侵害の具体的危険の有無を事実上推認することはできないことは既に説示したとおりであるが,このことは,本件原発において燃料体等の損傷ないし溶融に至るような過酷事故が起こる可能性を全く否定するものではないのであり,万が一炉心溶融に至るような過酷事故が生じた場合に備え,避難計画等を含めた重層的な対策を講じておくことが極めて重要であることは論を待たない。そして,本件原発に関連する避難計画については,関係自治体において検討及び計画の策定が進められているところであるが,債務者,国及び関係自治体は,債権者らが指摘するような避難手段の確保の問題,避難ルートの渋滞の問題,避難弱者の問題等を真撃に検討し,周辺住民の理解を得ながら,より実効性のある対策を講じるように努力を継続することが求められることは当然である。」(223頁以下)

   ウ 避難計画の策定を評価しないことの誤り
以上の通り、福井異議審決定は、避難計画の実効性については言及するものの、司法審査の対象から除外している。これは、規制要件化されている事項しか司法審査を行わない異議審の判断枠組みの限界であり、その帰結である。
また、避難計画は、5層の防護の思想の第5層目に位置する。5層の防護の思想は前段否定、すなわち、他の防護機能が失敗したことを前提とした独立の対策を講ずべきとする思想である。福島第一原発事故後、国会事故調及び、政府事故調等は、日本の原子力法規制が第3層までしかカバーしていなかったという問題点を指摘した。
福島第一原発事故後は、立法、行政のみならず、裁判所もこの教訓を真摯に受け止め、司法審査に反映させる必要がある。すなわち、第4層、第5層をも独立した司法審査の対象とすべきである。しかるに、福井異議審決定の判断枠組みは、第4層以下を司法審査の対象としていないという問題点がある。

  (2) 立地審査の不採用

   ア 立地審査指針とは
原子力発電所の立地は,確実に放射性物質の放出から公衆の安全が守られるよう,人が居住していないか,あるいは人口密集地から離れ,周辺の人口密度が低いことを要請される。
上記を要件化したものが,いわゆる「原子炉立地審査指針及びその摘要に関する判断の目安について」(昭和39年5月27日原子力委員会決定以下「立地審査指針」という)である。立地審査指針は,昭和39年5月27日以降,原子炉の設置審査において適用されてきたが,平成25年7月の新規制基準には,公衆の被曝量を基準とする立地審査指針は含まれず,審査指針として運用されない方針が採用された。
すなわち,現在,公衆の被爆量を基準とする立地審査指針は,既設炉の審査基準とされていない。

   イ 原告らの主張
かつての立地審査指針を参考に、福島第一事故程度の事故を想定した場合、非居住区域がどうなるかを検証したのが、原告第7準備書面である。
原告はこの書面にて、原子力規制庁作成の下図《省略》を引用し、「大飯原発では,放射性物質が南北方向に拡散し,陸側では,実効線量が100mSvとなる距離が,最大32.5km地点となり,被曝線量100mSvの境界は,南丹市を越え,京都市右京区にまで達すること、したがって,福島第一原発事故程度の事故を仮定し,立地審査指針の基準(100mSv)を適用すれば,大飯原子力発電所が離隔要件を充たさないこと(言い換えれば,当該敷地に原子炉を立地できないこと)」を明らかにした。

   ウ 福井異議審の判断
この点、福井異議審では、立地についての判断はないが、先述した221頁以下の判旨事項を見れば、放射性物質の漏出を前提とした基準である「立地審査指針」に対する司法審査は、当然に排除されている事がわかる。
同決定では、立地審査指針について明示されていないが、福井異議審決定と同様の枠組みを採用した川内原発差止訴訟の決定文は、司法審査から排除した趣旨を述べているため、以下に判旨を引用し問題点を指摘する。

   エ 川内原発稼働等差止仮処分申立事件決定(H26(ヨ)36)
福井異議審と同様の判断枠組みを採用した、鹿児島地裁平成27年4月22日決定は、債権者の立地審査指針に関する主張に対し、「立地指針において、どういった事故を想定すべきか、住民と原子炉との位置関係をどのように規制するべきかについての議論も煮詰まっていない。したがって、現時点で立地指針が改定されていないとしても、立地指針を根拠にした債権者らの主張を直ちに採用することはできない。」(196、197頁)として、債権者の主張を排斥した。鹿児島地方裁判所は、規制指針化(改訂)されていない立地審査指針に関する判断を放棄したものと評価できる。

   オ 立地審査を法的に評価しないことの問題
裁判所は最新の科学的知見と社会的通念に従って原子力発電所の稼働が危険か否かを判断すべきであり、「住民と原子炉との位置関係をどのように規制するべきかについての議論も煮詰まっていない」ことは、司法審査を行わない理由とならない。行政訴訟ならまだしも、人格権の侵害の有無がとわれる民事訴訟において、行政の規制がないからという理由で司法判断を放棄することは許されないというべきである。

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  (3) 水素爆轟防止対策について

   ア 水素爆轟防止対策とは
福島第一原発事故では、第1、第3、及び第4号機のコンクリート建屋が水素爆発を起こした。
そこで、新規制基準は、格納容器の水素爆発防止のために、事故時の格納容器内水素濃度の規制を行い、「実用発電用原子炉及びその附属施設の位置、構造及び設備の基準に関する規則の解釈」において、格納容器内の水素濃度最大値を13%以下にすることを定めた。
この論点について、原告らは第9準備書面にて「実用発電用原子炉に係る炉心損傷防止対策及び格納容器破損防止対策の有効性評価に関する審査ガイド」に従って解析すれば、大飯原発第3,4号機が新規制基準すらみたさないことを主張した。
ところが、福井異議審決定では、以下のように述べて、水素爆轟防止対策の問題点について判断を行わなかった。

   イ 福井異議審決定の判断
そして,上記危険性が社会通念上無視し得る程度にまで管理されていれば,燃料体等の損傷ないし溶融を前提とする水蒸気爆発及び水素爆発の危険性や放射性物質が本件原発の敷地外に大量放出される危険性も,社会通念上無視し得る程度にまで管理されているということができるから,…原子力規制委員会の判断に不合理な点がないことについて,相当の根拠,資料に基づき主張疎明を尽くしたものと認めるのが相当である。」(福井異議審決定は、決定文221頁以下)

   ウ 問題点
この点、水素爆轟防止対策は、5層の防護の4層目に位置し、新規制基準でも審査対象となっている事象である。それにもかかわらず、司法裁判所は審査の対象から排除している。
これは、裁判所が行政機関のカーボンコピーですらなく、より劣化した審査しか行わないということに他ならない。この点で、福井異議審の判断枠組みは不合理である。

  (4) 地震・津波の危険性に関する審査手法の誤り

 ア 福井地裁異議審決定は,「基準地震動に関する新規制基準の内容に不合理な点はないと認めるのが相当である」とし(106頁),「本件原発に係る検討用地震の選定や基準地震動の策定にあたっては,最新の科学的・技術的知見を踏まえた各種調査が実施されたということができる」(同),「債務者は,原子力規制委員会の審査過程における指摘等も踏まえつつ,不確かさを保守的に考慮して本件基準地震動を策定したものといえ,原子力規制委員会による審査についても,厳格かつ適正に行われたものと評価することができる」(110頁)などとして,「本件基準地震動が新規制基準に適合するとした原子力規制委員会の判断に不合理な点はないと認めるのが相当である」(110頁)とする。
しかし,原子力発電所の新規制基準適合性に関する審査会合は現在もなお継続して開かれており,議論が継けられている。その議論の中で本件発電所(大飯原発)における地震や津波の想定は随時見直され,それに対する被告関西電力の対応も随時変化し,指摘を受けるごとに個別に対応するということが続いているのであり,「原子力規制委員会による審査」はなお途上であることが明らかである。原子力規制委員会の判断はあくまでもその時点における判断にすぎず,これまでの僅かな期間の間にも前提となる知見が更新され見直しがされている。このように知見が次々に更新されるのは、地震に関する知見の到達点の低さと、近年、世界的に多発している大地震から新たに多くの知見が得られていることを示している。
このように随時見直しがされているにもかかわらず,ある時点で策定された基準地震動や原子力規制委員会の審査が,現時点の知見に照らしてなぜ合理的であると判断できるのであろうか。司法審査までの僅かな期間の間にも知見が更新され,議論は進展しているのであるから,判断対象となる「審査」は,司法審査の時点ではもはや過去のものとなっていることが明らかである。本件決定のような判断方法をとると,その時点でもはや過去のものとなっており既に見直しがされている基準地震動ないし審査について「不合理な点はない」と判断するしかないことになってしまい,最新の知見に照らして明らかに不合理な帰結となってしまう。
これを図示すれば以下のとおりとなる《省略》。新しい知見に基づいて,裁判所自らの責任において判断しなければならない。
本件決定のような判断手法は,日々知見が更新され見直しされている現実を前提にすれば不合理というほかなく,採り得ないものである。

 イ 具体的に,原子力発電所の新規制基準適合性に関する審査会合において知見の更新ないし見直しが行われている状況について,議事録を引用して明らかにする。
例えば,耐震性に関して被告関西電力の担当者は,

 「見直し後の基準地震動の概要について御説明しております。大飯3・4号炉では、この基準地震動を踏まえまして耐震設計を行う方針でございます。」
「基本的には、改造工事等で耐震性を高めていくという対応を我々はやってございます。」

と説明しており,今後「耐震設計を行う方針」であること,改造工事等によってこれから「耐震性を高めていくという対応」を取る予定であることが述べられている。
当該審査会では偶々地震についてはこの程度しか触れられていないが,津波に関しては以下のとおり,再評価したことや新たに確認し直したこと,見直したことなどが明らかにされている。

 「海水ポンプエリアの浸水想定範囲、浸水量を再評価しましたが、結果としましては海水ポンプへの機能への影響はありませんでした。」
「新たな入力津波で浸水防護重点化範囲に隣接する建屋への浸水量を評価しましたけれども、浸水防護重点化範囲への影響はありませんでした。」(83頁)
「新たな新入力津波に基づいて、海水ポンプの取水性を評価しましたが、海水ポンプの継続運転に問題がないことを確認しています。また、新たな基準津波に基づいて、砂堆積、漂流物等による通水性を評価しまして、取水口の通水性確保できて、海水ポンプの機能に影響がないことを確認しました。津波監視につきましては、新たな入力津波を踏まえて、潮位計の仕様変更や設置場所を見直しました。」
「今ほどの再設定した入力津波に伴う主な対策としましては、一つ目としまして、水位上昇側につきましては、海水ポンプ室前面の入力津波の変更を踏まえまして、海水ポンプ室に防護壁、止水壁を設置しました。また、海水ポンプ室の周辺地盤のかさ上げ、さらに津波監視設備の設置場所、仕様変更を行うことにしました。」
「(海水ポンプ周辺の対策について)3番につきましては周辺の地盤、置換コンクリート部については、図で言うと赤のハッチングの部分でございますけれども、T.P.8mへかさ上げを行います。その周辺のセメント改良土部、青色のようなハッチングですけれども、ここにつきましてもT.P.8mへかさ上げを行います。」

(84頁)

このように耐津波性については,審査会での指摘などを踏まえて「新たな入力津波」に基づく再評価を行なったり,問題の有無を確認したり,仕様変更や設計場所の見直しなどを行なったり,海水ポンプ室への防護壁,止水壁の設置や周辺地盤のかさ上げを行なったりといった変更を随時加えているのであり,審査会での議論が途上であること,日々知見の更新や見直しが行われていることがよく分かる。

 ウ 以上のとおり,基準地震動や原子力規制員会での議論は常に更新され,見直しが行われることが予定されているものであるから,本件決定のように同委員会のある審査に不合理な点がないかどうかを司法が審査するということになれば,当該審査後の議論状況が適切に反映されず,よって司法審査が最新の知見を反映されないままに行われることとなってしまう。これでは,原子力発電所における具体的危険の有無を適切に判断することができないことは明らかであろう。
本件決定のような判断方法を採るのではなく,原決定のように裁判所自らが万が一の具体的危険性の有無を判断するという方法を採ってこそ,原子力発電所という極めて危険な設備の安全性・危険性の有無を正しくチェックすることができるのである。

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  (5) 高浜原発に関する平成27年12月24日以降の事情

   ア 規制委員会での議論は続いている
福井異議審決定は、高浜原発第3,第4号機が安全であるというお墨付きを与えた決定である。
しかしながら、下記述べる通り、決定日である平成27年12月24日以降も、上記原子力発電所での議論は続いている。

   イ 高浜原子力発電所第3、第4号機
原子力規制員会では、平成27年12月24日以降も、高浜原子力発電所第3,第4号機に関する議論が続いている(甲248:原子力規制委員会HP印刷文書[1])。
平成27年12月24日午前には、「関西電力(株)高浜発電所3・4号機の特定重大事故等対処施設に係る審査について」との議題のもと非公開の新規制基準適合性に関する会合が開催されている。資料によれば、この会合で特定重大事故等対処施設に係る重大事故等防止対策についての議論がなされたものと推測できる(甲249:議事次第[2])。
また同日午後には、「特定重大事故等対処施設の基礎地盤及び周辺斜面の安定性評価」を議題とする会合が開かれた。議事録によれば、「関西電力(株)から、高浜発電所3・4号機の特定重大事故等対処施設に係る基礎地盤及び周辺斜面の安定性評価について説明があった。これに対し、原子力規制庁は指摘を行い、引き続き審査することとした。」とされている(甲250:議事録[3])。
その後も、同議題について、平成28年1月28日、及び平成28年2月5日に未だ審議が継続している(甲251:議事次第[4]、甲252:議事次第[5])。
さらに、同原発においては、再稼働の決定後に、原因不明の冷却水漏れ事故が生じたことも報道されている(甲253:平成28年2月22日付日本経済新聞電子版)。

   ウ 小括
以上より、福井異議審決定後も、高浜原子力発電所の審査は継続しているのである。これは、被告関電による安全性の立証が不十分であることにほかならず、この一事を持っても、福井地裁異議審決定が不当であることは明らかである。

[1] https://www.nsr.go.jp/disclosure/committee/yuushikisya/tekigousei/power_plants/takahama34/committee/index.html
[2] https://www.nsr.go.jp/data/000134534.pdf
[3] https://www.nsr.go.jp/data/000138459.pdf
[4] https://www.nsr.go.jp/data/000137399.pdf
[5] https://www.nsr.go.jp/data/000138816.pdf

 2 原告が主張する判断枠組み(具体的危険の主張立証があれば差止が認められるべきであること)

福井地裁異議審は、極めて観念的に、いわゆる「ゼロリスク論」を批判しつつ、その寄って立つ見地は、結局のところ、使用している文言も含め、福島第一原発事故前からある安全神話そのものである。
本件訴訟では、ゼロリスクか否かという不毛な論争ではなく、「具体的危険」の有無が問題とされるべきである。万が一の事故を引き起こす具体的危険性の有無は、専門家の知見を前提として裁判所が十分に判断可能である。
そして、原告の主張は原発を推進する立場に立つにしても最低限取り入れられるべき5層の防護の思想を司法審査の枠組みに反映させたものである。被告関西電力は、すべての層(あらゆる段階)において具体的危険を排除しなくてはならないのであり、1点でも万が一の事故が発生する具体的危険を相当の程度で立証すれば、大飯原発の運転は差し止められなければならない。

以上

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